关于人防工程维护管理有关问题的思考
时间:2016-12-02  来源:市人防办

人防工程与其他有形产品一样,存在着产生、使用、报废的必然规律。在使用周期中,因各种磨损或损耗,需要维护管理,以保持功能,延长寿命。维护管理工作落实好否,直接影响人防工程的功能,影响城市防护的综合能力。因此,搞好人防工程维护管理,有着非常重要的意义。本文就人防工程维护管理工作当前存在的问题及改进办法作如下讨论和思考。

一、存在问题与原因分析              

(一)存在问题        

当前,人防工程维护管理存在的主要问题如下:

一是标准模糊。 国家虽对人防工程维护管理作过一些规定,但过于原则,不够详尽,远 未称得上真正意义上的国家标准。多长使用周期的人防工程必须维护管理,如何进行维护管理,维护管理应达到何种程度,很难作出具体的判断。

二是现行法律法规对工程维护管理的规定不完善,缺乏可操作性。 《人民防空法》第二十五条规定:公用的人防工程的维护管理由人民防空主管部门负责。有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理,使其保持良好状态。但是,对不落实维护管理的行为,法律法规未明确必要的责任追究办法。从目前情况来看,政府出资修建的人防工程,因人防部门是推进此项工作的主体,同时又负有落实此种工程维护管理的义务,更重要的是人员和资金能得到保证,其维护管理工作基本能够落实。

然而,有关单位(含社会力量)出资修建的人防工程,因人员、资金都得不到保证,维护管理工作很难落实。法律法规虽赋予了人防部门对人防工程维护管理工作进行监督检查的权利,但人防部门实际缺乏监督检查,特别是督促落实维护管理工作的具体有效手段,此项工作很难推进。

三是各地人防工程维护管理缺乏科学的动态控制。 人防工程和其他产品一样,它的生产、使用、维护、报废应有科学的计划,应当实施数量和规模的动态控制,以在保障社会基本需求的基础上,实现资源的合理、有效使用,提高资源利用的“费效”比。当前,人防工程维护管理工作还未实现数量规模动态管理,各地人员、物资掩蔽所需求的人防工程面积应当是多少?一定时间、一定地区内应当保持状态良好的人防工程面积应当是多少?人力、资金等社会资源能提供的维护管理的能力应当是多少?没有有效的数据,更没有有效的指标,人防工程维护管理工作缺乏科学的计划。因此,人防工程维护管理工作在宏观管理层面,无法作出科学的决策,随意性很大,必然导致维护管理工作的实施与现有社会资源保障的失衡,最终导致此项工作难以有效落实。

 

(  )原因分析

一是标准模糊的主要原因。 我国对产品善后管理的研究起步较晚,一直以来存在着重建设、轻管理的现象。人防工程也不例外。如何建设人防工程,国家有着较深入的研究,制定了比较具体的技术规范和国家标准。但是,对已建人防工程的善后服务,具体地 说,就是对维护管理工作缺乏深入的研究。首先,是认识不足。即未牢固树立产品系统管理的理念,忽视善后管理的重要性,不愿花大力气对维护管理技术进行深入研究。在人防工程建设、使用、管理、报废的工作链条上,出现管理内容的缺失性断裂。其次,是技术和资金保障困难。目前,我国从事人防工程技术研究的专业机构屈指可数,现有的专业机构还不是专门机构,在从事人防工程技术研究的同时,还承担着大量其他建筑工程的技术研究,很难保证足够的技术力量进行人防工程维护管理相关技术的深入研究。人防工程与其他建筑工程相比,具有结构上的差异和配套设施设备的差异,维护管理技术的研究也相对复杂,完成这一研究工作所需的周期也较长,一些项目可能还需要破坏性、耐用性或其他可靠性试验。这既需要较好的科研条件,也需要足够的经费投入。从目前相关科研机构的科研条件和国家的经费投入能力看,还存在一定的困难。

 

二是法律法规不完善和缺乏可操作性的原因。 法律法规不够完善或缺乏可操作性,归根结底是立法过程中对可行性分析不充分,反映了立法工作还不够严谨,立法技术、立法水平还比较低。

立法是一项复杂的系统工程,科学的立法应当系统考虑调整对象或决策目标、执行能力、管理手段和追究办法。而当时的《人民防空法》立法,恐怕只着重考虑了调整目标,对执行能力、管理手段和追究办法的思考和研究还未够深入,造成了调整目标与执行能力、管理手段和追究办法的脱节。

由于《人民防空法》的立法正处在计划经济与市场经济转轨时期,对市场经济体制下的社会关系认识不足,对经济社会快速发展进程中出现的新情况新问题缺乏充分的估计,对如何应对新情况新问题更缺乏必要的知识储备,在当时的条件下,很难制定出调整现在社会关系的有效措施。因此,当时制定的法律法规存在不适应现在社会需求的问题,在所难免,

三是人防工程维护管理缺乏动态控制的原因。 人防工程维护管理的动态控制,特别是数量规模控制,涉及到现存工程数量与现存工程状态分级调查与评估,维护周期测算、人力与财力投入测算、良好工程基本数量需求测算、社会宏观资金保障能力测算等方方面面的工作,既需大量人力、财力的投入,也需要 较高的动态管理知识和专业测算知识支持。在具备知识支持的基础上,通过科学的计算、分析,确定控制规模,作出动态管理计划,抓好各个环节工作的落实,才能实现对人防工程维护工作的科学管理。从当前的情况看,人防部门甚至社会上的其他机构尚缺乏这方面的专才,要真正实现人防工程维护管理工作的数量规模控制 ,并逐步实现真正意义上的科学、有效的动态管理,还存在较大的困难。

二、    解决问题的基本设想

(一)建立人防工程维护管理国家标准,并逐步实现人防工程维护管理的动态控制

一是牢固建立标准化、科学化工作管理理念。 国家人防办应将人防工程维护管理工作的标准化、科学化管理摆上重要议事日程,制定有效的工作计划,扎实推进。首先,在全系统中深入开展标准化、科学化工作管理教育,使全系统干部职工真正理解标准化、科学化工作管理的重要意义,统一认识,建立现代的工作管理理念,为人防工程维护管理工作标准化、科学化管理打下坚实的思想基础。其次,发挥我国能集中力量办大事的优势,在全国范围内动员人防工程技术研究专业机构,必要时动员相关学科的科研机构,集中力量开展人防工程维护管理标准研究,尽快制订符合我国国情的人防工程维护管理国家标准。第三,委托国内拥有动态管理学科优势的 高等院校,对全系统人防工程管理干部职工进行轮训,让广大人防工程管理干部职工接受系统的动态管理知识教育,掌握科学的管理方法,增强业务能力,保障人防工程维护管理工作在科学的管理中有效开展。

(二)立法规范人防工程维护管理工作

国家通过修订《人民防空法》,进一步明确人防工程维护管理的工作目标(即:工作任务与效果要求)、执行办法(即:责任主体与资金承担)、监督手段 (即:监督主体与监督措施 )和责任追究办法,形成适应市场经济体制、符合我国国情的人防工程维护管理法律制度,规范人防工程维护管理工作的开展。

针对人防工程维护管理工作的现状,考虑到我国现时的国情,参考国外地下空间维护管理的做法,笔者拟提出以下几种人防工程维护管理立法规范的备选模式:

模式一: 人防工程产权或平时使用权拥有人承担该人防工程的维护管理经费,负责落实人防工程维护管理工作。

人防工程产权或使用权拥有人具备人防工程平时使用独立管理能力的,应独立承担维护管理经费,落实维护管理工作。一个人防工程产权或使用权由多人拥有,不具备对该人防工程平时使用进行整体管理的能力的,应委托物业管理组织进行管理,落实人防工程维护管理工作,维护管理经费在物业管理费中收取。

国家制订人防工程维护管理标准,人防工程维护管理责任人应按国家标准落实人防工程维护管理工作。

人防部门是人防工程维护管理的监督主体,负责制订人防工程维护管理计划,检查人防工程状况,监督维护管理工作的落实,验收已维护的人防工程质量。

违反法律规定,不落实人防工程维护管理义务或不执行人防工程维护管理国家标准,人防工程维护管理验收不合格的,应对相关负责人警告,并限期整改。

拒不整改的,人防部门应按工程单次维护实际造价的 1.5倍对责任人进行罚款,并委托第三方落实工程维护,所需经费在所罚款项中列支,剩余部分收归国库。

拒不缴纳罚款或阻挠人防部门委托的第三方落实工程维护的,政府可没收其该人防工程产权或使用权。

物业管理组织侵吞人防工程维护管理经费或不落实维护管理责任,工商部门应当吊销其物业管理执照,国家应注销其物业管理资格,并处以所侵吞经费总额 2倍和该人防工程应落实维护管理但因其责任而没有落实的该次维护管理实际造价的 1.5倍罚款。触犯相关法律的,依据相关法律追究责任。

人防工程平时不具备开发利用条件或开发利用收益不足以保障维护管理经费支出的,产权或使用权拥有人提出申请,经人防、审计、财政部门共同审计、批准,由政府财政给予补贴。

模式二: 人防部门是代表政府落实人防工程维护管理的责任主体,负责组织落实人防工程维护管理工作。政府应当设立人防工程维护管理基金,专项用于人防工程维护管理。

人防工程竣工验收时,该工程建设出资人需一次性向政府交纳人防工程完整建设实际造价 3%的资金,作为该工程维护管理基金。

人防工程建设实施存量动态控制。当地人防工程总面积超出动态存量计划时,新建民用建筑只同步结合修建普通地下室,其产生的与同步结合修建防空地下室的造价价差,在工程竣工验收时,一次性交纳政府用作存量人防工程维护管理基金。

人防工程维护管理基金不足以支付存量人防工程维护管理经费时,政府财政应当给予补贴。

人防部门应当通过公开招标方式,组织符合资质要求的社会组织落实人防工程维护管理工作。

人防部门应当制订人防工程维护管理具体计划,经政府委托的符合人防工程维护管理技术鉴定资质的机构审核,并作实地勘测后,提出审查意见,报政府批准后,安排资金,落实维护管理工作。

政府应当委托符合人防工程维护管理技术鉴定资质的专业机构负责人防工程维护管理的验收工作。

政府应当制订人防工程维护管理施工时限分类分级指导措施。人防工程维护管理施工应在规定的时限内完成,超出规定时限,造成人防工程平时使用收益损失的,人防部门应当给予受损失人政府赔偿。

任何组织和个人不得阻挠人防部门实施经政府批准的人防工程维护管理。

阻挠人防部门实施经政府批准的人防工程维护管理,造成工期延误的,处以因工期延误而造成直接损失资金总额的 5倍罚款,触犯其他法律法规的,按其他法律法规追究责任。

人防部门与政府委托的人防工程维护管理技术鉴定机构在人防工程维护管理工作中营私舞弊,造成损失的,由直接责任人赔偿,并处以所造成损失相同数额的罚款,吊销人防工程维护管理技术鉴定机构相关营业执照和资格;人防部门工作人员按公务员法追究责任。触犯其他法律的,按其他法律并处追究责任。

模式三: 从×年×月×日起,新建的结合民用建筑修建的防空地下室一律收归政府所有,平时由政府开发利用,产生的收益用作人防工程维护管理基金,政府负责人防工程的维护管理。

 

×年×月×日前,已完成修建的结合民用建筑的防空地下室由产权或使用权拥有人负责落实维护管理,承担维护管理经费。

单独修建的人防工程,由产权或使用权拥有人负责落实维护管理,并承担维护管理经费。

政府负责落实的人防工程维护管理工作具体办法与“模式二”相同。

人防工程产权或使用权拥有人负责落实的人防工程维护管理工作具体办法与“模式一 ”相同。

三、三种模式的利弊对比与取舍倾向

(一)利弊对比

模式一: 这种模式的优点是实现了人防维护管理的社会化,政府只承担监督职能,避免了既当“裁判员”又当“运动员”的局面,符合小政府大社会的社会管理趋向。

产权或使用权拥有人,是人防工程平时开发利用的收益者,自行承担人防工程维护管理义务,就如自家的“孩子”自家带,自家“孩子”得病,自家请医生治疗一样,符合社会情理,也符合社会心理,应当容易被社会所接受,落实起来也应当相对容易。

缺点:一是人防工程开发利用的经济效益参差不齐,一些经济效益较差的工程,其收益不一定能支付得起维护管理的全部费用。二是一些产权或使用权拥有人出于自私的目的,盲目申请政府补贴。政府对其实施有效审计有相当的技术难度。如果出现大量的此类审计项目,必然增加政府的行政成本,甚至延误人防工程维护管理的工作进程。三是委托物业管理公司代收维护管理费,落实维护管理工作存在一定的风险。目前,社会上物业管理公司素质参差不齐,委托方与被委托的物业管理方产生纠纷的情况屡见不鲜。一些职业道德差的物业管理公司侵呑人防工程维护管理费,不落实维护管理工作的现象可能发生。

模式二: 这种模式的优点是能够比较有效地避免出现“模式一”的不足问题,完全由政府具体组织落实人防工程维护管理,在目标效果上有保证。

缺点:扩大了政府的责任,政府有既当“运动员”又当“裁判员”的嫌疑,不符合小政府大社会的社会管理发展趋向。

更重要的是,政府承担了的维护管理经费比例可能较重,一些经济欠发达、财政状况较差地区的政府不一定能有能力承担这笔经费。

由于人防工程维护管理基本由政府负责,必然发生大量的经济活动,容易滋生各种腐败。

模式三: 这种模式的唯一优点是能较好解决新建的结合民用建筑修建的防空地下室的维护管理费用问题。政府在落实此类人防工程维护管理时,负担的经费较轻。

缺点:一是同一性质的人防工程维护管理存在两种不同的管理制度,违反法制统一原则的特征明显。二是政府为减轻维护管理经费的负担,采取完全占有新建结合民用建筑修建的防空地下室产权或使用权,占有平时开发利用全部收益的做法,行政裁量过剩的特征也非常明显。如要通俗地比喻,这就是“打着给别人孩子治病的旗号,完全占有了别人孩子的监护权,并独呑别人孩子的劳动成果”。这种做法,违背了基本的社会情理,人防工程建设出资人难以接受,必然引发社会矛盾,影响社会稳定。三是这种模式也存在“模式一”、“模式二”的一些不足,这里还再阐述。

(二)取舍倾向

    经过利弊分析,笔者认为,“模式一”较为可取。理由如下:

一是这种模式优点非常突出,符合当今社会管理发展趋向,符合社会情理,易被社会接受,有助于政府推进这项工作的落实。二是虽然这种模式存在不少缺点,但这些缺点在现在社会管理中,完全可以通过行政手段和司法手段加以解决。如:解决少数人骗取“低保”问题、解决小区物业管理与业主纠纷问题等等,政府在社会管理实践中已经积累了丰富的经验,具有比较成熟的措施和手段,能够解决这些问题。毫无疑问,这些经验和措施应当完全适用于解决“模式一”的人防工程维护管理问题。因此,这种人防工程维护管理“模式”可以作为立法规范人防工程维护管理的模式。三是“模式二”、“模式三”存在的缺点相比于“模式一”更为突出,且更为敏感,解决的难度更大,运作的风险更高。因此,笔者认为,选择“模式一”更为可行。

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